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La communicabilité des documents électoraux

La communicabilité des documents liés aux élections fait partie des questions récurrentes posées au Service interministériel des Archives de France. Rappelons à titre liminaire que les archives électorales sont, pour une partie d’entre elles, soumises à un régime spécifique de communicabilité prévu par le code électoral (articles L. 37, L. 68 et LO. 179). L’évolution récente de ce code (entrée en vigueur de la loi 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales et de son décret d’application 2018-350 du 14 mai 2018, création du Répertoire électoral unique), de la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la doctrine de la Commission d’accès aux documents administratifs a rendu nécessaire la mise à jour du billet publié le 30 novembre 2016. Le texte qui suit en est le résultat.

A. Listes électorales

La mise en place depuis le 1er janvier 2019 du Répertoire électoral unique (REU), par extraction duquel sont désormais établies les listes électorales de chaque commune, n’a pas d’impact sur le régime de communicabilité des listes électorales. Les dispositions relatives à l’accès aux listes électorales, autrefois régies par les articles L. 28 et R. 16 du code électoral, ont été reprises et partiellement modifiées dans le nouvel article L. 37 du code électoral.

Aux termes de cet article, les listes électorales sont communicables dans leur intégralité à tout « électeur », tout candidat et tout parti politique, et ce, afin de permettre l’expression de la vie politique (et notamment, depuis quelques années, l’organisation de primaires destinées à désigner le candidat unique d’un parti en vue d’une élection). Il faut donc, pour pouvoir y accéder, justifier de la qualité d’électeur. Cela a pour conséquence non pas de rendre les documents non librement communicables, mais, en y apposant une condition, de ne pas les rendre communicables a priori. Elle entraîne l’impossibilité de communiquer les listes électorales à toute personne n’étant pas électrice elle-même, notamment aux mineurs, ainsi qu’aux personnes privées de leurs droits civiques.

Le fait que la CADA ne retienne pas l’obligation d’être inscrit sur la même liste électorale pour pouvoir y donner accès (à la différence des rôles d’imposition par exemple) a pour conséquence que toute personne qui justifie par tout moyen, y compris une attestation sur l’honneur (car la loi ne précise pas l’obligation de détenir une carte d’électeur), être électeur peut accéder aux informations figurant sur toute liste électorale, y compris celles qui relèvent du secret de la vie privée, lequel secret ne peut faire obstacle à cette communication.

L’article L. 37 du code électoral subordonne néanmoins la communication des listes électorales à l’engagement du demandeur de ne pas en faire un « usage commercial » (et non plus un usage « purement commercial »). Dans sa décision n°388979 du 2 décembre 2016, le Conseil d’Etat a estimé que, même lorsque l’électeur prend un tel engagement, le maire peut demander des précisions sur l’usage qu’il entend faire des listes électorales, s’il y a des raisons de craindre un usage commercial. L’absence de réponse de l’électeur à une telle demande n’a pas de conséquence automatique mais peut être prise en compte pour décider de lui communiquer la liste ou non. En outre, il est à noter que la CADA entend par « usage commercial » non seulement la commercialisation des données elles-mêmes, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but lucratif.

Ajoutons qu’il s’agit d’un droit de  communication total, c’est-à-dire assorti d’un droit à copie[1] : la question des modalités d’accès n’étant pas abordée par le code électoral, ce sont celles qui figurent à l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration qui s’appliquent. En revanche, les pièces présentées à l’appui d’une demande d’inscription sur la liste électorale ne sont pas communicables aux tiers. De même, les documents relatifs à la révision des listes électorales suivent le régime de communicabilité de ces dernières, mais « dans la limite, toutefois, des informations de ces documents qui sont indissociables des opérations d’établissement et de révision des listes électorales », nous dit la CADA. En clair, cela signifie que les informations non directement liées à l’élaboration de la liste, comme, par exemple, une adresse de domicile antérieure à la révision, ne sont pas accessibles[2].

Enfin, la CADA, dans son conseil du 8 février 2018 à la Direction générale des patrimoines (SIAF), a tenu à préciser que le régime de libre communicabilité prévu par le code électoral ne s’appliquait qu’à la liste électorale en cours de validité[3]. Par conséquent, l’accès aux listes électorales autres que celles qui servent aux opérations électorales en cours ou à venir dans l’année ne déroge pas aux dispositions du code du patrimoine et du code des relations entre le public et l’administration relatives à la communicabilité des archives publiques et des documents administratifs. En vertu de l’article L. 213-2, on ne communiquera les listes électorales « anciennes » qu’à l’expiration d’un délai de 50 ans, sauf accès anticipé par dérogation.

B. Listes d’émargement et documents liés aux opérations de vote

La communicabilité des listes d’émargement est réglée par les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 68 du code électoral, selon lequel « les listes d’émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l’élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie ». Au-delà des dix jours mentionnés dans le code électoral, les listes d’émargement rejoignent le sort des documents couverts par le secret de la vie privée, et ne sont donc communicables qu’après cinquante ans.

Plusieurs cas de figure s’appliquent aux procès-verbaux des commissions chargées du recensement des votes, selon l’élection à laquelle ils se rapportent. S’il s’agit d’une élection législative, les procès-verbaux sont versés aux Archives départementales passé un délai de dix jours après la proclamation des résultats du scrutin et ne peuvent plus, ensuite, être communiquées qu’au Conseil constitutionnel, en vertu de l’article 32 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel auquel renvoie l’article LO. 179 du code électoral[4]. La communicabilité des procès-verbaux des autres élections est quant à elle régie par les dispositions de l’article R. 70 du même code, qui prévoit que ceux-ci sont communiqués à tout électeur qui le demande « jusqu’à l’expiration des délais prescrits pour l’exercice des recours contre l’élection ». Passé ce délai, ils relèvent du régime de communicabilité prévu par le code du patrimoine et le code des relations entre le public et l’administration.

Quant aux procurations, il y a lieu de distinguer entre l’acte de procuration lui-même, détenu en mairie, que la CADA considère comme étant couvert par le secret de la vie privée ; et le registre des procurations, sur lequel figurent les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l’autorité qui a dressé l’acte de procuration et la date de son établissement ainsi que la durée de validité de la procuration. Ce registre est, d’après l’article R. 76-1 du code électoral, tenu à la disposition de tout électeur requérant, y compris le jour du scrutin, ce qui constitue là encore un régime tout à fait libéral de communicabilité, dans lequel l’accès l’emporte sur les considérations liées à la protection de la vie privée.

D’autres documents, comme la liste des assesseurs composant les bureaux de vote et celle des délégués désignés par les candidats en présence pour contrôler le déroulement des opérations électorales, ou encore la liste des personnes ayant participé pour le compte de la commission de propagande électorale à la mise sous pli et à l’envoi des circulaires et bulletins de vote, sont considérés par la CADA comme étant librement communicables immédiatement, sous réserve toutefois de l’occultation des éventuelles mentions couvertes par le secret de la vie privée (adresse personnelle des assesseurs par exemple). Il en va de même pour les bulletins nuls agrafés aux procès-verbaux des opérations de vote.

C. Comptes de campagne

La CADA estime que les comptes de campagnes et autres documents fournis par un candidat à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sont des documents administratifs communicables à compter de la décision rendue par la Commission sur ces comptes[5]. Toutefois, là encore, cette communicabilité ne se fait que sous réserve du respect des dispositions classiques du code des relations entre le public et l’administration, et donc notamment du secret de la vie privée et du secret industriel et commercial. Il faut relever que la CADA réfute à l’ensemble des documents produits ou reçus par la CNCCFP le caractère de documents juridictionnels, ce qui différencie bien les travaux de cette commission de ceux qui sont menés par le juge de l’élection. Un recours devant celui-ci n’empêche pas la communication des comptes sauf si celle-ci est susceptible de porter atteinte au déroulement de la procédure engagée, hypothèse prévue par les dispositions du f) du 2e du I de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration.

 

Marie Ranquet, mise à jour par Hélène Zettel (12/02/2019)

 

[1] Avis 20132873 de la CADA.

[2] Avis 20134812 de la CADA.

[3] Il s’agit, à compter du 1er mars 2019, de la liste électorale arrêtée à la dernière réunion de la commission de contrôle qui se tient au plus tard 21 jours avant le scrutin, ou, en cas d’absence de scrutin dans l’année, à la fin de l’année civile.

[4] Avis de la CADA n° 20084457, 20123751, 20133977.

[5] La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, et mise en place le 19 juin 1990.

Les dérogations générales

Trente ans après le procès Barbie, l’une des dernières grandes procédures emblématiques des suites de la Seconde Guerre mondiale, ses archives ont été ouvertes le 30 juin 2017 par anticipation aux délais de communicabilité des dossiers d’affaires portées devant les juridictions, en application de l’article L.213-3 du code du patrimoine, selon la procédure dite de « dérogation générale ».

Cette ouverture, demandée par la communauté scientifique, participe du devoir de mémoire et de la nécessité du travail historique qui a incité les gouvernements successifs à promulguer plusieurs arrêtés de dérogations générales. Elle prend la suite de textes publiés de 1998 à 2015 permettant la libre consultation de documents relatifs à la Seconde guerre mondiale.

Cependant, malgré cette volonté d’ouverture évidente, l’outil de la dérogation générale est peu utilisé, et ce en dépit des demandes émanant des chercheurs. Cette situation est regrettée par les rapports successifs traitant de l’accès aux archives, du rapport Les Archives en France de Guy Braibant1 en 1996 à celui de Christine Nougaret, paru en 2017 et intitulé Une stratégie nationale pour la collecte et l’accès aux archives publiques à l’ère du numérique2.

Son usage correspond cependant à des principes et des problématiques précises qui peuvent expliquer cette situation, et a en outre évolué dans le temps.

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Appréciation de la communicabilité d’un document administratif : une jurisprudence récente du Conseil d’État

Le Conseil d’État a récemment rendu une jurisprudence intéressante en matière d’accès aux archives1.

Le 8 novembre 2017, à propos d’un contentieux opposant l’École nationale de la magistrature (ENM) et l’Association spirituelle de l’église de scientologie Celebrity Centre2, le Conseil d’État a rappelé que le principe phare de l’accès aux documents administratifs était la non-subordination de la demande à un intérêt établi. De ce fait, les motifs pour lesquels une personne demande la communication d’un document administratif sont sans incidence sur sa communicabilité. Il n’est donc pas licite de lui demander une justification.

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  1. Voir Jurisprudence des formations contentieuses du Conseil d’État (novembre 2017), p. 44 et suivantes. []
  2. Conseil d’État n° 375704, publié au recueil Lebon, 10ème – 9ème chambres réunies, M. Richard Senghor, rapporteur, Mme Aurélie Bretonneau, rapporteur public, SCP BORE, SALVE DE BRUNETON, MEGRET, avocats ; lecture du mercredi 8 novembre 2017. []

La communicabilité des informations environnementales

Les archives liées à la protection de l’environnement bénéficient d’un régime de communication spécifique, réputé pour son caractère libéral1. Ce régime cache néanmoins quelques subtilités.

Cadre du droit d’accès aux informations environnementales

Le droit d’accès aux informations relatives à la protection de l’environnement est garanti par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, transposée en droit interne par la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement. À cela vient s’ajouter la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire. Le code de l’environnement prévoit un droit d’accès spécifique aux informations relatives à l’environnement dans le but de garantir aux administrés une information fiable en matière à la fois de protection de l’environnement et de sécurité publique s’agissant de la surveillance des installations classées2.

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  1. Précisons que nous excluons de cette réflexion les archives liées à la conception, la fabrication, la localisation ou l’utilisation des armes nucléaires, biologiques, chimiques, ou de toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de niveau analogue, qui tombent sous le coup de l’incommunicabilité permanente (article L. 213-2 du code du patrimoine). []
  2. Articles L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5 du code de l’environnement. []

Amnistie et communicabilité

Dans sa séance du 21 juillet 2016, la Commission d’accès aux documents administratifs a eu l’occasion de délibérer sur un cas de figure qui n’avait pas encore vraiment fait l’objet d’une clarification : la communicabilité de documents comportant des sanctions administratives ou judiciaires ayant fait l’objet d’une amnistie (Avis CADA n°20161393).

Les conséquences de l’amnistie sur l’accès aux archives

Ainsi que l’ont souligné Marie Ranquet et Aude Rœlly dans leur article intitulé « Entre oubli et mémoire, l’archiviste funambule », l’amnistie peut être considérée comme un oubli institutionnalisé, volontaire et assumé, à des fins de pacification, d’apaisement ou encore de pardon. C’est en ce sens qu’a été conçu l’article L. 133-11 du code pénal qui énonce qu’il « est interdit à toute personne qui, dans l’exercice de ses fonctions, a connaissance de condamnations pénales, de sanctions disciplinaires ou professionnelles ou d’interdictions, déchéances et incapacités effacées par l’amnistie, d’en rappeler l’existence sous quelque forme que ce soit ou d’en laisser subsister la mention dans un document quelconque. » Cette disposition générale justifiait jusque-là le refus de communiquer les documents concernés. Elle pose néanmoins des problèmes parfois insolubles aux archivistes, en particulier sur deux points.

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Les dossiers de tutelle de majeurs

Une question fréquente et épineuse, l’accès aux dossiers de tutelle de majeurs, qui sont demandés alors qu’ils sont encore très récents (en moyenne, moins de 2 ans après le décès de la personne concernée par la mesure de protection) et donc conservés par les greffes des tribunaux d’instance (en effet, leur DUA est de 5 ans après la clôture du dossier) ; de plus, les demandes émanent souvent des ayants-droit ou de leurs avocats, dont on pourrait supposer qu’ils disposent d’un droit d’accès favorisé.

L’accès à ces dossiers dépend du moment de la procédure de mise sous tutelle.

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L’accès aux documents classifiés

La communication des documents classifiés est généralement source de beaucoup de confusions et d’incompréhension, tant pour les lecteurs que pour les archivistes. Cet article a pour but de dresser un état des lieux de la question afin d’aider les uns et les autres à y voir plus clair.

1) Qu’est-ce qu’un document classifié ?

Il s’agit d’un document couvert par le secret de la défense nationale, et qui bénéficie à ce titre d’une protection supplémentaire par rapport aux délais de communicabilité. Le secret de la défense nationale est défini conjointement par le code de la défense (articles L. 2311 à 2313-4) et le code pénal (articles 413-9 à 413-13).

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Les « affaires portées devant les juridictions » : quel délai ?

Les archivistes le savent : les documents « relatifs aux affaires portées devant les juridictions » sont soumis au délai de 75 ans à compter de la date de clôture du dossier, délai qui peut être porté à 100 ans si l’intéressé est un mineur ou si l’affaire met en cause l’intimité de la vie sexuelle des personnes, ou au contraire réduit à 25 ans après le décès des intéressés1. Mais qu’entend-on au juste par « affaires portées devant les juridictions » ? L’interprétation de cette disposition n’est guère aisée.

Or, la CADA vient de rendre un avis passionnant qui aborde la question de ce délai applicable aux affaires portées devant les juridictions2. En cause, le refus exprimé par le Ministère des Affaires étrangères et du développement international (MAE) à une demande d’accès par dérogation aux archives publiques, refus porté devant la CADA. Le MAE a estimé que les documents visés par la demande de dérogation étaient «relatifs aux affaires portées devant les juridictions », ce qui a motivé l’application d’un délai de 75 ans, que la CADA a jugé inadapté aux documents en question. Penchons-nous sur son interprétation.

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  1. Article L. 213-2 du Code du patrimoine, II, 4e c). []
  2. Avis 20144431 du 5 février 2015. []

Le droit d’accès, comment ça marche ? 1/5

Voici le premier billet d’une série consacrée au droit d’accès, destinée à récapituler les informations de base sur la question, et qui se décomposera comme suit :

  1. Qu’est-ce que le droit d’accès ? (principes généraux)
  2. Les modalités d’exercice
  3. Les régimes spécifiques
  4. Droit d’accès et communicabilité (dont la notion d’intéressé)
  5. Accéder par dérogation

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Gros plan sur… la communicabilité des matrices cadastrales

NB : la matrice cadastrale est l’un des éléments matériels du cadastre. Elle récapitule, pour chaque propriétaire, les biens (bâtis ou non) que celui-ci possède dans la commune. Elle comporte, entre autres, des éléments sur l’identité des propriétaires, ainsi que sur la valeur des biens possédés (revenu cadastral).

1) Le délai de communicabilité

En raison des informations à caractère personnel/relatives à la vie privée des personnes (untel possède telle parcelle), les matrices cadastrales sont soumises au délai de communicabilité de 50 ans (à la différence des plans cadastraux, immédiatement communicables).

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