Les dispositions particulières relatives à l’accès aux jugements

Que ce soit pour la réalisation de démarches administratives, la reconstruction ou la compréhension d’une histoire familiale ou personnelle, les documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions sont de plus en plus sollicités[1].

Ils comprennent notamment « les jugements, ordonnances, décisions ou arrêts rendus par les juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif »[2]. Si ceux-ci ne sont pas considérés comme des documents administratifs au sens du code des relations entre le public et l’administration, ils n’en demeurent pas moins des documents d’archives publiques, dont le régime de communicabilité est spécifique et complexe.

En préambule, il convient de signaler que, conformément au décret n°2020-797 du 29 juin 2020 relatif à la mise à la disposition du public des décisions des juridictions judiciaires et administratives, la procédure d’occultation préalable à la délivrance de copies de décisions de justice créé par la loi du 23 mars 2019[3], ne trouve pas à s’appliquer à l’accès aux jugements exercé sur le fondement des articles L.213-1 à L.213-5 du code du patrimoine.

L’accès aux jugements exercé sur le fondement des dispositions du code du patrimoine est, quant à lui, encadré par un certain nombre de règles dont l’articulation peut s’avérer délicate et mérite d’être explicitée.

1. L’accès aux jugements exercé sur le fondement des différents textes en vigueur

  • 1. 1. Les délais de principe applicables aux affaires portées devant les juridictions

Les « documents relatifs aux affaires portées devant les juridictions » comptent parmi les exceptions à la libre communicabilité des archives publiques figurant à l’article L. 213-2 du code du patrimoine. Ainsi, l’accès aux dossiers judiciaires se voit subordonné à l’expiration de délais déterminés, variables selon les cas :

  • 75 ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier ;
  • 100 ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier si l’intéressé était mineur au moment des faits ou si l’affaire concerne l’intimité de la vie sexuelle des personnes ;
  • 25 ans après le décès de l’intéressé si ce délai est plus bref.

Certaines « dispositions particulières relatives aux jugements » peuvent toutefois déroger à ces délais.

  • 1. 2. Les dispositions particulières

Par la formule « dispositions particulières », le c) du 4° de l’article L. 213-2 du code du patrimoine renvoie aux différents codes de procédure. Ces derniers prévoient, entre autres et dans leur champ d’application respectif, les modalités de déroulé des audiences et notamment leur caractère public ou non. En effet, du caractère public ou non de l’audience découlent les règles de communicabilité applicables aux attendus et au dispositif de la décision rendue[4].

Cette règle peut s’avérer difficile à manier dans la pratique puisque, si la publicité de la justice est un principe largement consacré (notamment par un certain nombre de conventions internationales[5] ou par les codes de procédures eux-mêmes), elle ne va pas sans des exceptions qui tendent à la concilier avec les exigences de la protection de l’ordre public, de la sérénité de la justice ou du respect de l’intérêt des parties (droit au respect de la vie privée, protection des mineurs…).

Ces exceptions, nombreuses, ont pour effet de rendre le régime de publicité des jugements (et, en conséquence, leur communicabilité), complexe. Celle-ci dépend, entre autres, de la nature de la juridiction saisie ou encore de celle de l’affaire traitée. Plus encore, parfois, seules certaines parties de la décision font l’objet d’une publicité. C’est notamment le cas lorsque la décision est débattue en chambre du conseil mais prononcée en audience publique, situation de laquelle découle une libre communicabilité du dispositif du jugement à l’exclusion de ses attendus.

1. 2. 1. Justice judiciaire

L’ordre judiciaire est composé des juridictions civiles et pénales. Compétentes pour régler les litiges opposant les personnes privées et pour sanctionner les auteurs d’infractions aux lois, elles se voient chacune appliquer des règles spécifiques, notamment en ce qui concerne la publicité des décisions qu’elles rendent.

1. 2. 1. 1. Juridictions civiles

  • 1. 2. 1. 1. 1. Principe

Pour ce qui est des juridictions civiles, la règle est, en général, celle de la publicité, tant pour les débats que pour le prononcé de la décision.

En témoigne d’abord l’article 433 du code de procédure civile qui dispose que « les débats sont publics sauf les cas où la loi exige qu’ils aient lieu en chambre du conseil », mais également l’article 451 du même code qui dispose, quant à lui, que « les décisions contentieuses sont prononcées en audience publique et les décisions gracieuses hors la présence du public, le tout sous réserve des dispositions particulières à certaines matières ».

Toutefois et malgré cette publicité de principe, il existe (comme en témoignent d’ailleurs les deux articles précédemment cités) des exceptions, celles-ci tenant principalement à la matière gracieuse.

  • 1. 2. 1. 1. 2. Exceptions

Matière gracieuse

L’article 25 du code de procédure civile dispose que « le juge statue en matière gracieuse lorsqu’en l’absence de litige il est saisi d’une demande dont la loi exige, en raison de la nature de l’affaire ou de la qualité du requérant, qu’elle soit soumise à son contrôle ». Relèvent notamment de cette matière : l’homologation du changement de régime matrimonial, le jugement de déclaration d’absence, ou encore les décisions en modification de la mention du sexe dans les actes d’état civil.

L’article 434 du code de procédure civile dispose « qu’en matière gracieuse, la demande est examinée en chambre du conseil ». Les débats ne font donc pas l’objet d’une publicité, ce qui a pour effet de rendre les attendus non communicables aux tiers avant l’expiration des délais fixés par le code du patrimoine.

Par ailleurs, l’article 451 du code de procédure civile prévoit que les arrêts rendus en matière gracieuse sont prononcés hors la présence du public, ce qui entraîne une non-communicabilité du dispositif. La loi prévoit néanmoins, pour certaines matières et par exception, que le prononcé de la décision est public même lorsque celle-ci est rendue en matière gracieuse. Dans ces cas-là, le dispositif devient communicable aux tiers mais sans les attendus qui l’accompagnent. Il est possible de mentionner à titre d’exemples :

  • les jugements d’adoption, qui, conformément aux articles 1170 et 1174 du code de procédure civile, sont débattus en chambre du conseil mais prononcés en audience publique[6];
  • les jugements de divorce, dont le seul dispositif, conformément à l’article 1082-1 du même code, peut valablement être communiqué aux tiers[7];
  • les décisions rendues en matière de filiation, qui sont instruites et débattues en chambre du conseil mais prononcées en audience publique (article 1149 du code de procédure civile).

– Matière contentieuse

Pour les décisions rendues en matière contentieuse, le principe reste la publicité, et donc la libre communicabilité. Toutefois, il existe là encore certaines exceptions : conformément à l’article 435 du code de procédure civile,« le juge peut décider que les débats auront lieu ou se poursuivront en chambre du conseil s’il doit résulter de leur publicité une atteinte à l’intimité de la vie privée, ou si toutes les parties le demandent, ou s’il survient des désordres de nature à troubler la sérénité de la justice ». Il découle de cette disposition que, même en matière contentieuse, les débats peuvent être tenus à huis clos et les motifs de la décision devenir, de fait, incommunicables aux tiers avant l’expiration des délais fixés par le code du patrimoine.

Ces modalités relèvent toutefois de la discrétion du juge ; aussi, il ne semble pas possible de dégager de règles générales, et il reste préférable de toujours se référer au contenu du document lui-même afin de déterminer sa communicabilité.

1. 2. 1. 2. Juridictions pénales

  • 1. 2. 1. 2. 1. Principe

Pour les juridictions pénales, le principe est également celui de la publicité.

S’agissant des décisions rendues par le tribunal correctionnel, ce principe (étendu aux débats et au prononcé) est consacré à l’article 400 du code de procédure pénale. Il en va de même pour les décisions rendues en cour d’assises, conformément à l’article 306 du même code.

Là encore, des exceptions sont prévues pour les débats, qui, dans les deux cas, peuvent se tenir à huis clos lorsque le juge estime que la publicité peut être dangereuse pour l’ordre ou les mœurs. Pour ce qui est du prononcé, en revanche, la publicité, semble, au vu des textes, incontournable. Il n’existe que quelques cas particuliers.

  • 1. 2. 1. 2. 2. Exceptions

Ces exceptions à la publicité du jugement concernent notamment :

  • les affaires portées devant le juge des enfants, qui sont instruites et jugées en chambre du conseil (article L.513-1 de l’ordonnance n° 2019-950 du 11 septembre 2019 portant partie législative du code de la justice pénale des mineurs) ;
  • les décisions couvertes par le secret de l’instruction (articles 11 et 199 du code de procédure pénale) ;
  • les décisions des juridictions de l’application des peines, prises en chambre du conseil ou dans le bureau du magistrat (articles 712-6, 712-7 et 712-8 du code de procédure pénale) ;
  • les décisions des juridictions en matière de rétention et surveillance de sûreté (articles 703, 711, 706-53-15 du code de procédure pénale).

 

1. 2. 2. Justice administrative

S’agissant enfin des juridictions administratives, l’article L.10 du code de justice administrative dispose que « les jugements sont publics ». Plus précisément, l’article L.6 du même code énonce que « les débats ont lieu en audience publique », et l’article R.741-1 pose un principe analogue s’agissant du prononcé de la décision.

À nouveau, il existe des exceptions, mais elles sont peu nombreuses : il est nécessaire de se référer au contenu du document pour vérifier la publicité du jugement et, donc, sa communicabilité. L’article L.731-1 du code de justice administrative dispose que « par dérogation aux dispositions de l’article L.6, le président de la formation du jugement peut, à titre exceptionnel, décider que l’audience aura lieu ou se poursuivra hors la présence du public, si la sauvegarde de l’ordre public ou le respect de l’intimité des personnes ou de secrets protégés par la loi l’exige ».

2. De la théorie à la pratique

L’ensemble de ces règles pouvant constituer un maquis, il convient de donner des pistes destinées à les appliquer concrètement.

2. 1. Le contenu du document

Certains termes utilisés dans la décision elle-même sont susceptibles d’informer sur le caractère public ou restreint de l’audience. Il est donc indispensable de se référer au contenu du document pour déterminer cette publicité. Ainsi :

  • les mentions « statuant en audience publique », « statuant publiquement », « après avoir entendu au cours de l’audience publique » ou « prononcé par mise à disposition au greffe » [8] tendent à indiquer que la décision, au moins dans son dispositif, est librement communicable aux tiers (c’est le cas pour la matière contentieuse en général) ;
  • à l’inverse, des formules telles que « statuant publiquement après débats en chambre du conseil » imposent de dissocier le dispositif, qui est librement communicable, des attendus, qui, eux, ne le sont pas : ces situations concernent notamment, comme mentionné ci-dessus, les jugements de divorce, d’adoption ou encore les décisions relatives à la filiation ;
  • enfin, les mentions « hors la présence du public », « statuant en chambre du conseil », « statuant non publiquement », « audience non publique », « audience à publicité restreinte » ou « séance à huis clos », lorsqu’elles figurent seules et ne distinguent pas le prononcé des débats, tendent à indiquer que le jugement est non librement communicable aux tiers dans son entièreté (c’est le cas pour la majorité des décisions rendues en matière gracieuse).

L’ensemble de ces formules, susceptibles d’informer sur la publicité de la décision, sont en principe à rechercher dans l’en-tête (qui parfois fait même figurer les titres « débats » et « jugement ») ou au début du dispositif, qui, le plus souvent, mentionne la publicité dont la décision a fait l’objet.

2. 2. Les droits d’accès privilégiés

Certaines personnes bénéficient de facilités d’accès aux jugements et pourront de ce fait se les voir communiquer, même lorsqu’ils n’ont pas été rendus en audience publique, avant l’expiration des délais fixés par le code du patrimoine. C’est le cas notamment :

  • Des personnes ayant déjà reçu, à l’issue de la procédure judiciaire, une copie du jugement (article 677 du code de procédure civile et article 155 du code pénale). Il est généralement admis que celles-ci pourront se voir délivrer un nouvel exemplaire sans avoir à procéder à une demande de dérogation[9]. Toutefois, il convient d’indiquer que cette qualité est appréciée strictement. Par exemple :

– les enfants d’un couple divorcé ne sont pas considérés comme des parties du jugement de divorce et n’ont pas d’accès privilégié à ce document ;

– de la même façon, une mesure de placement judiciaire n’a pas nécessairement été communiquée à l’enfant concerné.

  • De leurs avocats, qui bénéficient, en principe, du même accès que leurs clients qu’ils représentent aux jugements les concernant.

En revanche, ne disposent pas d’un droit d’accès privilégié aux jugements :

  • les notaires, sauf s’ils prouvent (par un mandat de leur client) qu’ils agissent au nom de l’une des parties ;
  • les généalogistes professionnels.

 

Nota bene. En cas d’incertitude, il est toujours possible de se tourner vers l’application @docs. Développée par le service interministériel des Archives de France elle permet aux citoyens mais aussi aux archivistes et autres agents publics, de connaître, sous la forme d’un « arbre de décision », les règles d’accès relatives à différentes typologies de documents, dont les jugements (via son onglet « Justice »).

Schéma récapitulatif de la communicabilité des jugements civils
Schéma récapitulatif de la communicabilité des jugements civils (cliquer pour agrandir)
Schéma récapitulatifs de la communicabilité des jugements au pénal (cliquer pour agrandir)

 

Salomé Koniuta, et le bureau de l’accès aux archives et de l’animation du réseau

Bibliographie :

[1] Voir l’Observatoire des dérogations, en ligne sur le portail FranceArchives, à l’adresse : https://francearchives.gouv.fr/fr/section/600279175

[2] Avis CADA 20164297 du 1er décembre 2016.

[3] De cet article découlent les articles 1440-1-1 du code de procédure civile, R.167 du code de procédure pénale ainsi que la nouvelle version de l’article L.10-1 du code de justice administrative

[4] Cf. CE, 5 mai 2021, n° 434503, Monsieur Dusséaux (article 11-3 de la loi n°72-626 du 5 juillet 1972 ; procédure civile), article R.166 du code de procédure pénale et rapport rendu au Sénat n° 313, p. 9 (https://www.senat.fr/rap/l07-313/l07-3131.pdf).

[5] Article 10 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 décembre 1948 ; article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

[6] Cette règle est en vigueur au moins depuis le décret-loi du 29 juillet 1939, dont l’article 364 disposait que « le jugement où l’arrêt qui admet l’adoption est prononcé à l’audience publique » et l’article 369 disposait que « la légitimation adoptive ne peut résulter que d’un jugement rendu sur requête en audience publique, après enquête et débat en chambre du conseil ». L’ordonnance n° 58-1306 du 23 décembre 1958 portant modification du régime de l’adoption et de la légitimation adoptive les a remplacés par les articles 355, 357 et 369 du code civil, qui prévoyaient les mêmes règles de publicité. Celles-ci ont par la suite été maintenues par la loi du 11 juillet 1966 et le décret n° 66-903 du 2 décembre 1966, II, qui disposait que « l’instruction de la demande et les débats ont lieu en chambre du conseil, le ministère public entendu […] » et que « le jugement est prononcé en audience publique ».

[7] Cette règle est en vigueur au moins depuis l’ordonnance du 12 avril 1945 sur le divorce et la séparation des corps, qui a modifié, par son article 4, les articles 239 et 248 alinéa 3 du code civil, qui mentionnaient alors que « la cause est instruite en la forme ordinaire et débattue en chambre du conseil, le ministère public entendu » et que « le jugement est rendu en audience publique », que ce soit en première instance ou en appel. Depuis 1982, elle figure dans le nouveau code de procédure civile. En effet, jusqu’en 2005, l’article 1081 disposait que « le dispositif est lu en audience publique » et, à cette date, l’actuel article 1082-1 est entré en vigueur.

[8] Cette liste n’est, bien évidemment, pas exhaustive.

[9] Pour rappel, conformément à l’article L.213-3 du code du patrimoine, la consultation de documents d’archives publiques avant l’expiration des délais légaux peut être accordée aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l’intérêt qui s’attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Une telle demande est formulée auprès du service d’archives qui l’instruit avant qu’une décision soit prise par le service interministériel des Archives de France.

La communication des dossiers d’aide sociale à l’enfance

L’aide sociale à l’enfance désigne tout à la fois une politique publique et le service chargé de la mettre en œuvre. Héritiers de ceux de l’assistance publique, les services de l’aide sociale à l’enfance relèvent, depuis les lois de décentralisation de 1982 et 1983, des collectivités départementales.

Il n’existe pas de régime d’accès spécifique aux dossiers d’aide sociale à l’enfance. Déterminer leur communicabilité peut toutefois, selon leur contenu, s’avérer complexe.

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La communication des jugements de divorce

Très fréquemment demandés, aussi bien pour documenter l’histoire d’une famille que pour régler une succession, les jugements de divorce présentent la particularité de relever d’un double régime juridique d’accès.

En effet, si la communication intégrale du jugement est soumise au régime de droit commun défini par le code du patrimoine, d’autres dispositions permettent de communiquer partiellement le jugement avant l’expiration des délais de communicabilité qui pèsent sur lui.

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Les dossiers de protection des majeurs

L’accès aux dossiers de protection des majeurs (tutelle ou curatelle) pose de fréquents et épineux problèmes. Leur communication est en effet généralement demandée alors qu’ils sont encore très récents (en moyenne, moins de 2 ans après le décès de la personne concernée par la mesure de protection), et donc toujours conservés par les greffes des tribunaux judiciaires (leur durée d’utilité administrative étant de 5 ans après la clôture du dossier). Par ailleurs, les demandes émanent souvent des ayants-droit ou de leurs avocats, dont on pourrait supposer a priori qu’ils disposent d’un droit d’accès particulier.

En fait, l’accès aux dossiers de protection des majeurs dépend du moment de la procédure durant lequel est formulée la demande de communication : s’il est régi par des dispositions spécifiques du code de procédure civile avant la décision du juge et tant que dure la mesure de protection, il est ensuite soumis, une fois que cette mesure a pris fin, au régime de droit commun d’accès aux archives publiques défini par le code du patrimoine.

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Les règles d’accès aux documents publics : @docs, une application pour vous guider

Le droit d’accès aux documents publics (documents administratifs et documents juridictionnels, qui sont également tous, en droit, des archives publiques) est un véritable maquis. Au régime de droit commun constitué par le code des relations entre le public et l’administration (CRPA, livre III) et le code du patrimoine (article L. 213-1 et suivants), articulés entre eux, s’ajoutent plusieurs centaines de dispositions sectorielles qui y dérogent. On les retrouve dans une multitude de textes (code électoral, code de la santé publique, code de l’environnement, code de l’action sociale et des familles, livre des procédures fiscales, code de l’organisation de la justice, code de procédure pénale, code du commerce, etc.). 

A défaut de pouvoir simplifier ce corpus dans un délai bref, comme le préconisait Christine Nougaret, alors vice-présidente du Conseil supérieur des archives,  dans son rapport “Une stratégie nationale pour la collecte et l’accès aux archives publiques à l’ère numérique” (2017), le service interministériel des Archives de France (bureau des études et des partenariats scientifiques) a créé un outil permettant de le rendre plus intelligible. Ainsi est née l’application @docs qui permet aux citoyens, mais aussi aux archivistes et autres agents publics, de connaître, sous la forme d’un “arbre de décisions”, les règles d’accès (communication, reproduction, recours en cas de refus, textes applicables) aux typologies de documents les plus couramment demandées par les usagers. L’interrogation se fait par thématiques, puis par type de documents.

L’application sera régulièrement complétée et ajustée, au fur et à mesure des changements législatifs et réglementaires et de l’apparition de nouvelles typologies. Tout type usuel de document absent d’@docs peut être signalé au SIAF, qui répondra aussi à toute interrogation.

Contact : francearchives.siaf@culture.gouv.fr

 

 

La diffusion des archives sur Internet : de nouvelles règles

La diffusion des documents administratifs comportant des données à caractère personnel doit respecter les conditions fixées par un nouveau texte réglementaire : le décret n° 2018-1117 du 10 décembre 2018 “relatif aux catégories de documents qui peuvent être diffusés sans avoir fait l’objet d’un processus d’anonymisation”,  codifié à l’article D. 312-1-3 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA).

Les documents administratifs étant des archives publiques, ce décret fixe donc les règles de diffusion sur Internet d’une partie des archives publiques, celles qui sont également des documents administratifs. Les documents de nature juridictionnelle (par exemple les actes de l’état civil, les minutes des notaires, les jugements et les dossiers de procédure judiciaire) ne relèvent pas des règles déterminées par ce décret.

Le décret ne porte que sur les documents librement communicables  qui comportent des données à caractère personnel, c’est-à-dire des informations se rapportant à des personnes physiques (donc vivantes) identifiées ou identifiables, directement ou indirectement. A son 9°, le décret détermine les conditions de diffusion des documents administratifs conservés par les services publics d’archives. 

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La communicabilité des documents électoraux

La communicabilité des documents liés aux élections fait partie des questions récurrentes posées au Service interministériel des Archives de France. Rappelons à titre liminaire que les archives électorales sont, pour une partie d’entre elles, soumises à un régime spécifique de communicabilité prévu par le code électoral (articles L. 37, L. 68 et LO. 179). L’évolution récente de ce code (entrée en vigueur de la loi 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales et de son décret d’application 2018-350 du 14 mai 2018, création du Répertoire électoral unique), de la jurisprudence du Conseil d’Etat et de la doctrine de la Commission d’accès aux documents administratifs a rendu nécessaire la mise à jour du billet publié le 30 novembre 2016. Le texte qui suit en est le résultat.

A. Listes électorales

La mise en place depuis le 1er janvier 2019 du Répertoire électoral unique (REU), par extraction duquel sont désormais établies les listes électorales de chaque commune, n’a pas d’impact sur le régime de communicabilité des listes électorales. Les dispositions relatives à l’accès aux listes électorales, autrefois régies par les articles L. 28 et R. 16 du code électoral, ont été reprises et partiellement modifiées dans le nouvel article L. 37 du code électoral.

Aux termes de cet article, les listes électorales sont communicables dans leur intégralité à tout « électeur », tout candidat et tout parti politique, et ce, afin de permettre l’expression de la vie politique (et notamment, depuis quelques années, l’organisation de primaires destinées à désigner le candidat unique d’un parti en vue d’une élection). Il faut donc, pour pouvoir y accéder, justifier de la qualité d’électeur. Cela a pour conséquence non pas de rendre les documents non librement communicables, mais, en y apposant une condition, de ne pas les rendre communicables a priori. Elle entraîne l’impossibilité de communiquer les listes électorales à toute personne n’étant pas électrice elle-même, notamment aux mineurs, ainsi qu’aux personnes privées de leurs droits civiques.

Le fait que la CADA ne retienne pas l’obligation d’être inscrit sur la même liste électorale pour pouvoir y donner accès (à la différence des rôles d’imposition par exemple) a pour conséquence que toute personne qui justifie par tout moyen, y compris une attestation sur l’honneur (car la loi ne précise pas l’obligation de détenir une carte d’électeur), être électeur peut accéder aux informations figurant sur toute liste électorale, y compris celles qui relèvent du secret de la vie privée, lequel secret ne peut faire obstacle à cette communication.

L’article L. 37 du code électoral subordonne néanmoins la communication des listes électorales à l’engagement du demandeur de ne pas en faire un « usage commercial » (et non plus un usage « purement commercial »). Dans sa décision n°388979 du 2 décembre 2016, le Conseil d’Etat a estimé que, même lorsque l’électeur prend un tel engagement, le maire peut demander des précisions sur l’usage qu’il entend faire des listes électorales, s’il y a des raisons de craindre un usage commercial. L’absence de réponse de l’électeur à une telle demande n’a pas de conséquence automatique mais peut être prise en compte pour décider de lui communiquer la liste ou non. En outre, il est à noter que la CADA entend par « usage commercial » non seulement la commercialisation des données elles-mêmes, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but lucratif.

Ajoutons qu’il s’agit d’un droit de  communication total, c’est-à-dire assorti d’un droit à copie[1] : la question des modalités d’accès n’étant pas abordée par le code électoral, ce sont celles qui figurent à l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration qui s’appliquent. En revanche, les pièces présentées à l’appui d’une demande d’inscription sur la liste électorale ne sont pas communicables aux tiers. De même, les documents relatifs à la révision des listes électorales suivent le régime de communicabilité de ces dernières, mais « dans la limite, toutefois, des informations de ces documents qui sont indissociables des opérations d’établissement et de révision des listes électorales », nous dit la CADA. En clair, cela signifie que les informations non directement liées à l’élaboration de la liste, comme, par exemple, une adresse de domicile antérieure à la révision, ne sont pas accessibles[2].

Enfin, la CADA, dans son conseil du 8 février 2018 à la Direction générale des patrimoines (SIAF), a tenu à préciser que le régime de libre communicabilité prévu par le code électoral ne s’appliquait qu’à la liste électorale en cours de validité[3]. Par conséquent, l’accès aux listes électorales autres que celles qui servent aux opérations électorales en cours ou à venir dans l’année ne déroge pas aux dispositions du code du patrimoine et du code des relations entre le public et l’administration relatives à la communicabilité des archives publiques et des documents administratifs. En vertu de l’article L. 213-2, on ne communiquera les listes électorales « anciennes » qu’à l’expiration d’un délai de 50 ans, sauf accès anticipé par dérogation.

B. Listes d’émargement et documents liés aux opérations de vote

La communicabilité des listes d’émargement est réglée par les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 68 du code électoral, selon lequel « les listes d’émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l’élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie ». Au-delà des dix jours mentionnés dans le code électoral, les listes d’émargement rejoignent le sort des documents couverts par le secret de la vie privée, et ne sont donc communicables qu’après cinquante ans.

Plusieurs cas de figure s’appliquent aux procès-verbaux des commissions chargées du recensement des votes, selon l’élection à laquelle ils se rapportent. S’il s’agit d’une élection législative, les procès-verbaux sont versés aux Archives départementales passé un délai de dix jours après la proclamation des résultats du scrutin et ne peuvent plus, ensuite, être communiquées qu’au Conseil constitutionnel, en vertu de l’article 32 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel auquel renvoie l’article LO. 179 du code électoral[4]. La communicabilité des procès-verbaux des autres élections est quant à elle régie par les dispositions de l’article R. 70 du même code, qui prévoit que ceux-ci sont communiqués à tout électeur qui le demande « jusqu’à l’expiration des délais prescrits pour l’exercice des recours contre l’élection ». Passé ce délai, ils relèvent du régime de communicabilité prévu par le code du patrimoine et le code des relations entre le public et l’administration.

Quant aux procurations, il y a lieu de distinguer entre l’acte de procuration lui-même, détenu en mairie, que la CADA considère comme étant couvert par le secret de la vie privée ; et le registre des procurations, sur lequel figurent les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l’autorité qui a dressé l’acte de procuration et la date de son établissement ainsi que la durée de validité de la procuration. Ce registre est, d’après l’article R. 76-1 du code électoral, tenu à la disposition de tout électeur requérant, y compris le jour du scrutin, ce qui constitue là encore un régime tout à fait libéral de communicabilité, dans lequel l’accès l’emporte sur les considérations liées à la protection de la vie privée.

D’autres documents, comme la liste des assesseurs composant les bureaux de vote et celle des délégués désignés par les candidats en présence pour contrôler le déroulement des opérations électorales, ou encore la liste des personnes ayant participé pour le compte de la commission de propagande électorale à la mise sous pli et à l’envoi des circulaires et bulletins de vote, sont considérés par la CADA comme étant librement communicables immédiatement, sous réserve toutefois de l’occultation des éventuelles mentions couvertes par le secret de la vie privée (adresse personnelle des assesseurs par exemple). Il en va de même pour les bulletins nuls agrafés aux procès-verbaux des opérations de vote.

C. Comptes de campagne

La CADA estime que les comptes de campagnes et autres documents fournis par un candidat à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) sont des documents administratifs communicables à compter de la décision rendue par la Commission sur ces comptes[5]. Toutefois, là encore, cette communicabilité ne se fait que sous réserve du respect des dispositions classiques du code des relations entre le public et l’administration, et donc notamment du secret de la vie privée et du secret industriel et commercial. Il faut relever que la CADA réfute à l’ensemble des documents produits ou reçus par la CNCCFP le caractère de documents juridictionnels, ce qui différencie bien les travaux de cette commission de ceux qui sont menés par le juge de l’élection. Un recours devant celui-ci n’empêche pas la communication des comptes sauf si celle-ci est susceptible de porter atteinte au déroulement de la procédure engagée, hypothèse prévue par les dispositions du f) du 2e du I de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration.

 

Marie Ranquet, mise à jour par Hélène Zettel (12/02/2019)

 

[1] Avis 20132873 de la CADA.

[2] Avis 20134812 de la CADA.

[3] Il s’agit, à compter du 1er mars 2019, de la liste électorale arrêtée à la dernière réunion de la commission de contrôle qui se tient au plus tard 21 jours avant le scrutin, ou, en cas d’absence de scrutin dans l’année, à la fin de l’année civile.

[4] Avis de la CADA n° 20084457, 20123751, 20133977.

[5] La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est créée par la loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques, et mise en place le 19 juin 1990.

L’affaire Chasseloup-Laubat : quelques enseignements

Avec quinze années de procédure (2003-2018) et neuf tribunaux successifs qui ont eu à en connaître, l’affaire Chasseloup-Laubat fera date dans le monde des archives. Puisqu’elle est désormais close, et que la question qu’elle soulève – la revendication des archives publiques mises sur le marché – fait désormais partie du quotidien de la profession, il n’est pas inutile d’en examiner les conclusions.

Commençons par un rappel des faits : le 4 juin 2003, les descendants du général d’Empire François de Chasseloup-Laubat (1754-1833), inspecteur général du génie, mettent en vente à Poitiers une partie des archives de leur aïeul, soit environ 250 plans et élévations de places fortes. Rappelons que le début du 19e siècle est l’âge d’or du dessin d’architecture, et que ces pièces ont une valeur esthétique indéniable. Une analyse rapide du catalogue montre sans doute possible qu’elles sont l’œuvre d’officiers placés sous les ordres du général. Plusieurs d’entre elles portent des estampilles de fonction, et une quinzaine porte même le cachet du Dépôt des fortifications, service d’archives du Génie créé en 1791. La qualité d’archives publiques saute aux yeux : le ministère de la Défense demande donc, en application de la loi de 1979, que cet ensemble soit retiré de la vente.

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La tarification des recherches dans les services publics d’archives

Le contexte général

L’accès aux documents et informations publiques, mission majeure des services d’archives, est libre – sous réserve des délais de communicabilité – et gratuit pour tous. Ce principe fondateur du droit des archives en France est affirmé dès la loi du 7 messidor an II1. Il est à nouveau inscrit dans la loi en 2008 (loi sur les archives du 15 juillet 2008, articulée avec la loi du 17 juillet 1978, dite « loi CADA », aujourd’hui codifiée dans le code des relations entre le public et l’administration – CRPA)2. Cependant, ce principe général n’a jamais signifié qu’aucun paiement de frais ne pouvait être exigé des usagers. On peut ainsi facturer la reproduction des documents, selon un tarif réglementé, ou encore exiger des redevances en contrepartie de la réutilisation des “informations issues des opérations de numérisation”.

Qu’en est-il des recherches faites à la demande des usagers ?

L’accès à une information nécessite son identification et le repérage du document qui la contient. Ce travail est à la charge du lecteur, mais la pratique du droit d’accès et la déontologie des archivistes amènent parfois ces derniers à effectuer une partie de la recherche. Si les éléments d’identification fournis aux archivistes ne sont pas suffisamment précis, la recherche du document s’avère parfois longue et complexe, ce qui amène certains services publics d’archives à mettre en place une tarification pour procéder à ce service à l’usager.

À la demande du département des Côtes-d’Armor, la CADA a formulé le 30 novembre 2017 un conseil concernant la tarification des recherches demandées par correspondance (Conseil_20174466). Ce conseil porte sur la tarification des coûts de recherche par le personnel du service d’archives et ne s’intéresse pas à la question des tarifs de reproduction, toujours encadrés par l’arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d’un document administratif qui précise les tarifs de reproduction en fonction du support de reproduction, feuille A4 ou A3, disquette ou CD-rom.

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Le statut des archives du général de Gaulle et du maréchal Pétain pendant la période 1940-1944

 

Dans une décision très attendue à la fois par les archivistes, les historiens, les juristes et le marché de l’art, le Conseil d’État statuant au contentieux a, le 13 avril 2018[1], rejeté le pourvoi en cassation introduit devant lui par l’association du musée des lettres et manuscrits et la société Aristophil dans le cadre d’une action en revendication engagée en 2012 par le ministère de la culture de 313 brouillons manuscrits de télégrammes adressés par le général de Gaulle du 11 décembre 1940 au 11 décembre 1942 aux cadres de la France libre, militaires et civils, ainsi qu’à différents chefs d’État.

Le Conseil d’État était saisi d’un pourvoi en cassation d’un jugement rendu le 12 mai 2017 par le tribunal administratif de Paris sur renvoi par la cour d’appel de Paris de la question préjudicielle portant sur la qualification d’archives publiques des documents revendiqués détenus par les requérants.

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Le RGPD et les archives

Le Règlement européen 2016/679 relatif à la protection des données à caractère personnel ou RGPD est entré en vigueur le 25 mai 2018 dans tous les Etats membres de l’Union européenne. La plupart de ses dispositions sont d’application directe.

Le RGPD est complété par la loi du 6 janvier 1978, dite loi Informatique et Libertés, modifiée à plusieurs reprises. Elle l’a été en 2018 par la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles, qui a servi à “implémenter” le RGPD en droit national et porte transposition de la directive européenne 2016/680 relative aux “données pénales”, puis par l’ordonnance n° 2018-1125 du 12 décembre 2018 qui a restructuré la loi Informatique et Libertés pour la rendre plus lisible et procéder à des mises en cohérence, entrée en vigueur le 1er juin 2019.

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Les dérogations générales

Trente ans après le procès Barbie, l’une des dernières grandes procédures emblématiques des suites de la Seconde Guerre mondiale, ses archives ont été ouvertes le 30 juin 2017 par anticipation aux délais de communicabilité des dossiers d’affaires portées devant les juridictions, en application de l’article L.213-3 du code du patrimoine, selon la procédure dite de « dérogation générale ».

Cette ouverture, demandée par la communauté scientifique, participe du devoir de mémoire et de la nécessité du travail historique qui a incité les gouvernements successifs à promulguer plusieurs arrêtés de dérogations générales. Elle prend la suite de textes publiés de 1998 à 2015 permettant la libre consultation de documents relatifs à la Seconde Guerre mondiale.

Cependant, malgré cette volonté d’ouverture évidente, l’outil de la dérogation générale est peu utilisé, et ce en dépit des demandes émanant des chercheurs. Cette situation est regrettée par les rapports successifs traitant de l’accès aux archives, du rapport Les Archives en France de Guy Braibant1 en 1996 à celui de Christine Nougaret, paru en 2017 et intitulé Une stratégie nationale pour la collecte et l’accès aux archives publiques à l’ère du numérique2.

Son usage correspond cependant à des principes et des problématiques précises qui peuvent expliquer cette situation, et a en outre évolué dans le temps.

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Appréciation de la communicabilité d’un document administratif : une jurisprudence récente du Conseil d’État

Le Conseil d’État a récemment rendu une jurisprudence intéressante en matière d’accès aux archives1.

Le 8 novembre 2017, à propos d’un contentieux opposant l’École nationale de la magistrature (ENM) et l’Association spirituelle de l’église de scientologie Celebrity Centre2, le Conseil d’État a rappelé que le principe phare de l’accès aux documents administratifs était la non-subordination de la demande à un intérêt établi. De ce fait, les motifs pour lesquels une personne demande la communication d’un document administratif sont sans incidence sur sa communicabilité. Il n’est donc pas licite de lui demander une justification.

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  1. Voir Jurisprudence des formations contentieuses du Conseil d’État (novembre 2017), p. 44 et suivantes. []
  2. Conseil d’État n° 375704, publié au recueil Lebon, 10ème – 9ème chambres réunies, M. Richard Senghor, rapporteur, Mme Aurélie Bretonneau, rapporteur public, SCP BORE, SALVE DE BRUNETON, MEGRET, avocats ; lecture du mercredi 8 novembre 2017. []

La communicabilité des informations environnementales

Les archives liées à la protection de l’environnement bénéficient d’un régime de communication spécifique, réputé pour son caractère libéral1. Ce régime cache néanmoins quelques subtilités.

Cadre du droit d’accès aux informations environnementales

Le droit d’accès aux informations relatives à la protection de l’environnement est garanti par la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, transposée en droit interne par la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’environnement. À cela vient s’ajouter la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire. Le code de l’environnement prévoit un droit d’accès spécifique aux informations relatives à l’environnement dans le but de garantir aux administrés une information fiable en matière à la fois de protection de l’environnement et de sécurité publique s’agissant de la surveillance des installations classées2.

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  1. Précisons que nous excluons de cette réflexion les archives liées à la conception, la fabrication, la localisation ou l’utilisation des armes nucléaires, biologiques, chimiques, ou de toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de niveau analogue, qui tombent sous le coup de l’incommunicabilité permanente (article L. 213-2 du code du patrimoine). []
  2. Articles L. 124-1 à L. 124-8 et R. 124-1 à R. 124-5 du code de l’environnement. []

Le nouveau régime juridique de la réutilisation des informations publiques

 

Une définition pour commencer…

La réutilisation des informations publiques est une utilisation par un tiers à d’autres fins que celles de la mission de service public pour laquelle les documents ont été produits ou reçus. Ainsi, par exemple, l’exploitation par des sociétés privées des résultats d’examens d’une académie ou des prix des carburants collectés par le ministère des finances est-elle une réutilisation. Dans le domaine de la culture,  la réédition par un tiers d’affiches ou de cartes postales ou la fabrication de parapluies reproduisant la Joconde sont des réutilisations. La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a également estimé que l’exploitation par une entreprise commerciale de généalogie des actes paroissiaux et d’état civil était une réutilisation.

Un régime juridique récemment modifié

Le régime juridique de la réutilisation des informations publiques, issu du droit européen, a été complètement modifié par deux lois récentes : la loi du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public, dite loi Valter, et la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, portée par Axelle Lemaire.

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