La tarification des recherches dans les services publics d’archives

Le contexte général

L’accès aux documents et informations publiques, mission majeure des services d’archives, est libre – sous réserve des délais de communicabilité – et gratuit pour tous. Ce principe fondateur du droit des archives en France est affirmé dès la loi du 7 messidor an II1. Il est à nouveau inscrit dans la loi en 2008 (loi sur les archives du 15 juillet 2008, articulée avec la loi du 17 juillet 1978, dite « loi CADA », aujourd’hui codifiée dans le code des relations entre le public et l’administration – CRPA)2. Cependant, ce principe général n’a jamais signifié qu’aucun paiement de frais ne pouvait être exigé des usagers. On peut ainsi facturer la reproduction des documents, selon un tarif réglementé, ou encore exiger des redevances en contrepartie de la réutilisation des « informations issues des opérations de numérisation ».

Qu’en est-il des recherches faites à la demande des usagers ?

L’accès à une information nécessite son identification et le repérage du document qui la contient. Ce travail est à la charge du lecteur, mais la pratique du droit d’accès et la déontologie des archivistes amènent parfois ces derniers à effectuer une partie de la recherche. Si les éléments d’identification fournis aux archivistes ne sont pas suffisamment précis, la recherche du document s’avère parfois longue et complexe, ce qui amène certains services publics d’archives à mettre en place une tarification pour procéder à ce service à l’usager.

À la demande du département des Côtes-d’Armor, la CADA a formulé le 30 novembre 2017 un conseil concernant la tarification des recherches demandées par correspondance (Conseil_20174466). Ce conseil porte sur la tarification des coûts de recherche par le personnel du service d’archives et ne s’intéresse pas à la question des tarifs de reproduction, toujours encadrés par l’arrêté du 1er octobre 2001 relatif aux conditions de fixation et de détermination du montant des frais de copie d’un document administratif qui précise les tarifs de reproduction en fonction du support de reproduction, feuille A4 ou A3, disquette ou CD-rom.

Le droit en vigueur

Si la question de la tarification des recherches demandées par correspondance n’est pas évoquée en tant que telle dans les textes législatifs et réglementaires, plusieurs dispositions permettent de cerner le problème.

Larticle R.311-11 du code des relations entre le public et l’administration mentionne la possibilité de faire payer au demandeur les « frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d’envoi ». L’article précise que « pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l’exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l’envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d’amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d’affranchissement selon les modalités d’envoi postal choisies par le demandeur. »

Cet article, inscrit dans la section du code consacrée aux modalités du droit à communication des documents administratifs, exclut de son champ les dépenses de personnel engagées par l’administration. Mais il concerne la délivrance de copies de documents déjà identifiés, et non la recherche nécessaire à l’identification d’un document. La question posée à la CADA relève par conséquent d’une problématique distincte des cas traités par cet article de loi, complété par l’arrêté conjoint du premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 évoqué ci-dessus.

Il existe également des dispositions législatives particulières permettant la tarification de recherches dans des domaines donnés, essentiellement l’administration fiscale, par exemple les articles 881 E à G du code général des impôts, qui prévoient des tarifications allant de 5 à 30 euros pour la délivrance de copies d’actes par les services hypothécaires. Il s’agit cependant d’un cas particulier à l’administration fiscale, la majeure partie des services facturés par l’administration relevant du principe de la tarification « pour services rendus », qui entérine la possibilité de faire porter sur l’usager le coût d’un service supplémentaire.

Encadrée par le code général des collectivités territoriales et surtout par la jurisprudence, cette dernière permet à la personne publique de mettre en place des tarifs pour certains services rendus par leurs services publics administratifs (et dans certains cas des services publics industriels et commerciaux)3. Cette tarification doit respecter un certain nombre de règles édictées par la jurisprudence : être la contrepartie directe du service rendu aux usagers ; respecter le principe d’égalité des citoyens devant les charges publiques4 ; et être fixée selon des critères objectifs.

La question spécifique de la tarification des recherches par correspondance n’est cependant évoquée par aucune disposition législative, ni tranchée par aucune jurisprudence. Le conseil de la CADA du 30 novembre 2017 fait donc le constat d’un vide juridique, qui entraîne une disparité des pratiques à l’échelle nationale.

Le conseil de la CADA et ses implications

La CADA considère que l’absence de disposition dans les textes législatifs concernant la tarification des recherches ne permet pas de définir de tarifs de recherche d’après le droit d’accès aux documents administratifs.

La commission reconnaît tout d’abord qu’il est possible pour les services d’archives confrontés à des demandes trop imprécises de refuser de les satisfaire. Dans les cas où la demande adressée au service d’archives ne mentionne que des éléments imprécis, le service peut se contenter d’inviter le demandeur à venir effectuer la recherche sur place. Concrètement, un service d’archives peut refuser de se charger d’une recherche de nature généalogique lorsque l’usager n’est pas en mesure de mentionner la commune ou l’année précise en plus du nom de la personne recherchée. Il en va a fortiori de même pour des demandes qui vont au-delà des seules identification et reproduction d’un document : réaliser l’historique d’une propriété, rechercher les servitudes qui y sont  attachées, etc.

Lorsque la recherche n’est pas une obligation légale parce que la demande est trop imprécise, mais est laissée à la libre appréciation du service d’archives et de sa tutelle (par exemple reconstitution de l’historique d’une propriété), la tarification devient possible. L’administration peut emprunter la voie de la tarification pour service rendu à l’usager. Si ce principe n’est pas clairement explicité par la loi, une jurisprudence abondante existe pour en définir les contours. Ainsi, le Conseil d’État estime que :

« pour être légalement établie – et, en particulier, ne pas revêtir le caractère d’une imposition dont seul le législateur pourrait fixer les règles – une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l’utilisation d’un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service ; […] qu’il s’ensuit que le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire ; que, dans tous les cas, le tarif doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d’égalité entre les usagers du service public et des règles de la concurrence […] » (CE, 16 juillet 2007, n°293229).

Le montant de cette tarification peut donc varier, à condition de facturer au coût réel et de respecter le principe d’égalité devant les charges publiques. Rien ne s’oppose donc a priori au principe de la facturation du coût horaire ou forfaitaire de la recherche mis en place dans certains services d’archives, tant que l’établissement des tarifs est transparent et objectif.

Le conseil de la CADA s’inscrit dans un vide juridique, mais ne peut que donner des éléments de doctrine en l’absence de texte législatif ou réglementaire ou de jurisprudence. S’il enrichit la doctrine du droit d’accès, ce texte n’a la valeur que d’un simple conseil, et n’impose aucune obligation.

Jeanne Mallet et Clémence Lescuyer

1« Tout citoyen pourra demander dans tous les dépôts, aux jours et aux heures qui seront fixés, communication des pièces qu’ils renferment : elle leur sera donnée sans frais et sans déplacement, et avec les précautions convenables de surveillance. », premier alinéa de l’article 37 de la loi du 7 messidor an II (25 juin 1794).

2« L’accès à ces archives s’exerce dans les conditions définies pour les documents administratifs à l’article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ».

3Le code général des collectivités territoriales (CGCT) précise l’organe délibérant compétent pour instaurer et fixer le tarif d’une redevance dans ses articles L.2121-29 pour les communes, L.3211-1 pour les départements, L.4221-1 pour les régions et L.5211-10 pour les EPCI.

4Le principe de la tarification pour service rendu n’impose pas l’établissement d’un tarif identique pour tous les usagers ; cependant, toute exonération ou réduction doit correspondre à des critères de choix objectifs, différence objective de situation ou intérêt général. Deux personnes dans la même situation doivent se voir proposer le même tarif. Cependant, deux personnes dans deux situations différentes peuvent également se voir appliquer le même tarif sans méconnaître le principe d’égalité. Voir https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique.-Version-archivee-le-11-01-2018/V.-Schemas-logiques-et-cas-pratiques/5.2.-Cas-pratiques/5.2.8.-Creer-modifier-ou-supprimer-une-redevance


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