Le nouveau régime juridique de la réutilisation des informations publiques

 

Une définition pour commencer…

La réutilisation des informations publiques est une utilisation par un tiers à d’autres fins que celles de la mission de service public pour laquelle les documents ont été produits ou reçus. Ainsi, par exemple, l’exploitation par des sociétés privées des résultats d’examens d’une académie ou des prix des carburants collectés par le ministère des finances est-elle une réutilisation. Dans le domaine de la culture,  la réédition par un tiers d’affiches ou de cartes postales ou la fabrication de parapluies reproduisant la Joconde sont des réutilisations. La Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a également estimé que l’exploitation par une entreprise commerciale de généalogie des actes paroissiaux et d’état civil était une réutilisation.

Un régime juridique récemment modifié

Le régime juridique de la réutilisation des informations publiques, issu du droit européen, a été complètement modifié par deux lois récentes : la loi du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public, dite loi Valter, et la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, portée par Axelle Lemaire.

Un petit rappel : l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires relatives à la réutilisation sont désormais codifiées dans le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) dont elles constituent le titre II du livre III, qui se substitue à la loi du 17 juillet 1978 dite loi CADA.

Un régime juridique destiné à favoriser la réutilisation des informations publiques

La loi Valter, qui porte transposition de la directive européenne du 26 juin 2013 relative à la réutilisation des informations du secteur public, et la loi pour une République numérique ont pour objectif de favoriser la réutilisation des informations publiques.

Elles élargissent le champ d’application du droit de la réutilisation. Désormais, les établissements et services culturels (donc les services d’archives) et les établissements d’enseignement et de recherche relèvent du droit commun de la réutilisation (alors qu’ils appartenaient auparavant au périmètre dérogatoire défini à l’ancien article 11 de la loi CADA). Les informations produites dans le cadre d’une mission de service public à caractère industriel et commercial rejoignent également le champ d’application du droit de la réutilisation alors qu’elles en étaient précédemment exclues.

La notion d’ « information publique »

Le droit de la réutilisation porte  sur les « informations publiques » communiquées ou publiées par les personnes publiques (État, collectivités territoriales, établissements publics, etc.) et les personnes privées chargées d’une mission de service public. Tous leurs documents ne sont pas des « informations publiques » au sens du CRPA : en effet, seuls les documents librement communicables à tous et sur lesquels des tiers ne détiennent pas des droits de propriété intellectuelle sont des « informations publiques » et relèvent à ce titre du droit de réutilisation.

Tous les documents conservés par les services publics d’archives ne sont donc pas rattachés au champ des « informations publiques ». Y échappent les documents qui ne sont pas encore librement communicables au regard du code du patrimoine ou d’autres dispositions législatives, les documents d’origine privée qu’ils conservent mais dont l’accès ou l’exploitation sont soumis à restrictions et les oeuvres de l’esprit qui ne sont pas encore tombées dans le domaine public. Ces documents soit ne sont pas du tout réutilisables, soit le sont sous conditions, dans un cadre qui dépasse celui du CRPA (code la propriété intellectuelle notamment).

Le principe de la gratuité de la réutilisation affirmé – la redevance devient l’exception

Le nouveau régime inscrit dans le CRPA pose le principe de la gratuité de la réutilisation, changement fondamental par rapport aux textes antérieurs. La tarification devient l’exception et n’est autorisée que dans deux cas :

– lorsque les administrations sont tenues de couvrir par des recettes propres une part substantielle des coûts liés à l’accomplissement de leurs missions de service public (25 % minimum). Cette disposition vise des organismes comme l’IGN, Météo France ou le service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM).

– lorsque la réutilisation porte sur « des informations issues des opérations de numérisation des fonds et des collections des bibliothèques, y compris des bibliothèques universitaires, des musées et des archives et, le cas échéant, sur des informations qui y sont associées lorsque ces dernières sont commercialisées conjointement ». C’est cette exception qui concerne le réseau des services publics d’archives.

La liste des administrations de l’État et de ses établissements publics administratifs qui peuvent continuer à percevoir des redevances de réutilisation a été fixée par le décret n° 2016-1617 du 29 novembre 2016 (les services territoriaux d’archives ne sont pas visés par ce décret et peuvent tarifer la réutilisation sans être désignés dans un texte réglementaire) et les modalités de calcul des redevances ont été précisées par le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016. Ce sujet sera développé plus loin.

Notons que, même en cas de gratuité de la réutilisation, l’administration peut appliquer un tarif de reproduction/mise à disposition des documents.

Le droit sui generis des producteurs de bases de données rendu inopérant

Afin de favoriser la réutilisation, la loi pour une République numérique dispose également que le droit sui generis des producteurs de bases de données (art. L. 342-1 et L. 342-2 du code de la propriété intellectuelle) ne peut pas faire obstacle à la réutilisation du contenu des bases de données que les administrations publient (article L. 321-3 du CRPA). Désormais, les administrations et les collectivités ne pourront plus invoquer ce droit pour refuser, en réponse à une demande de réutilisation, la mise à disposition de documents publiés sur Internet. Seules échappent à cette nouvelle disposition les bases de données produites dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial soumise à la concurrence.

Une simplification du droit en matière de données à caractère personnel

Le législateur a également révisé les conditions de réutilisation des documents comportant des données à caractère personnel. La loi pour une République numérique a supprimé le premier alinéa de l’article L. 322-2 du CRPA, anciennement article 13 de la loi CADA, qui stipulait que « les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent faire l’objet d’une réutilisation soit lorsque la personne intéressée y a consenti, soit si l’autorité détentrice est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut d’anonymisation, si une disposition législative ou réglementaire le permet ». Ces conditions disparaissent, seul le respect de la loi Informatique et Libertés du 6 janvier 1978 étant désormais requis. Il s’agit d’une simplification du droit. Le détenteur des documents n’a donc plus de formalités à accomplir préalablement à la délivrance des licences de réutilisation (vérification d’une autorisation de la CNIL, de l’existence d’une disposition législative ou réglementaire spécifique, anonymisation ou recueil du consentement des personnes). La responsabilité du respect de la loi Informatique et Libertés incombe au réutilisateur, « personne responsable du traitement » des données dont il a obtenu la copie. Les services d’archives, tenus de satisfaire les demandes faites au titre du droit d’accès, donc de remettre, le cas échéant, des copies des documents dès lors qu’ils sont librement communicables, ne pourront pas être tenus pour responsables du non-respect par le réutilisateur des obligations prévues par la loi Informatique et Libertés.

Les licences de réutilisation

Le changement substantiel du régime juridique de la réutilisation impose la révision des licences adoptées par ou pour les services d’archives entre 2010 et 2016. Les nouvelles licences peuvent être plus simples du fait de l’évolution du droit. Il n’est d’ailleurs plus nécessaire de les accompagner de règlements qui regroupaient souvent les clauses communes aux différentes licences, notamment les dispositions relatives aux sanctions en cas de non-respect des règles de réutilisation. La simplification du droit de la réutilisation, et en particulier la fin du régime dérogatoire des services culturels, rend désormais leur élaboration inutile. Dans le cas des sanctions par exemple, c’est désormais l’article L. 326-1 du CRPA qui s’applique, ainsi que les articles 45 et suivants de la loi Informatique et Libertés.

Si le choix de la tarification est fait par le service d’archives ou sa tutelle, les redevances ne peuvent porter que sur la réutilisation des fichiers-images issus des programmes de numérisation. La réutilisation des archives nativement numériques est obligatoirement gratuite, sauf s’il s’agit d’informations associées aux fichiers-images issus des opérations de numérisation (métadonnées et indexations nominatives par exemple) et si elles sont réutilisées conjointement avec ceux-ci.

Si les licences sont obligatoires lorsque la réutilisation est soumise au paiement de redevances, elles sont facultatives lorsque les administrations optent pour le principe de la gratuité. Les licences gratuites doivent être obligatoirement choisies dans la liste fixée par le décret n° 2017-638 du 27 avril 2017  ou être préalablement homologuées par l’État dans les conditions prévues par le décret. Cette disposition vise à éviter la multiplication de licences différentes ayant pourtant le même objet.

Le décret propose deux licences : la Licence ouverte (LO) dans sa version n° 2 qui vise aussi – à la demande des Archives de France – les données à caractère personnel, exclues du champ d’application de la première version de la LO, et la licence ODbL (Open Database License), licence de partage à l’identique (ou share alike) de bases de données. Notons que la licence ODbL étant une licence de partage à l’identique, il convient de s’assurer, avant de l’utiliser, que son application n’a pas pour effet de restreindre la concurrence et que ses conditions, si elles apportent des restrictions dans les usages (en particulier à certains usages commerciaux), le font pour des motifs d’intérêt général et de façon proportionnée (article L. 323-2 du CRPA).

La Licence ouverte comporte deux paragraphes relatifs aux droits de propriété intellectuelle. Ils garantissent au réutilisateur que les documents placés sous cette licence ne comportent pas de droits de propriété intellectuelle susceptibles d’entraver la réutilisation. La Licence ouverte s’applique aux « informations publiques » qui, par nature, ne sont pas grevées de droits de propriété intellectuelle détenues par des tiers (art. L. 321-2 du CRPA), mais elle peut aussi s’appliquer à d’autres types d’informations comme le précise la définition du terme « Information » en fin de licence. Pour circonscrire la garantie apportée par la licence et éviter tout risque juridique, il suffirait donc, en droit, que les actes des services d’archives ou de leurs tutelles qui adoptent la LO excluent expressément de leur champ d’application les documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. la mise en oeuvre pratique de cette solution pourrait cependant ne pas être aisée, puisqu’il reviendrait tout de même au service d’archives de renseigner l’usager au cas par cas sur l’application ou non de la Licence ouverte aux documents qu’il consulte, c’est-à-dire sur la présence ou non de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers. Il paraît donc préférable de réserver cette licence à des documents publiés sur Internet et, le cas échéant, aux reproductions délivrées par les services, après vérification dans les deux cas de l’absence de droits de propriété intellectuelle détenus par des tiers faisant obstacle à la réutilisation.

Dans les autres situations et notamment pour les reproductions numériques en salle de lecture faites par les lecteurs eux-mêmes, il paraît plus simple de rappeler aux usagers le cadre légal applicable, sous forme d’avertissement (remis aux lecteurs lors de leur inscription, affiché en salle de lecture, intégré au règlement de salle de lecture…). En effet, la loi n’impose de licences qu’en cas de réutilisations soumises à redevances ; les licences de réutilisation à titre gratuit restent facultatives. Un exemple d’avertissement est disponible ici. 

En cas de tarification, une licence payante doit être adoptée. Elle peut être combinée avec une licence gratuite et avec un avertissement pour les documents qui resteraient hors champ des deux licences. Le dispositif peut aussi être plus simple, avec la seule association de la licence payante avec l’avertissement.

La tarification encadrée

En cas de tarification, les textes encadrent précisément les modalités de fixation des redevances en établissant un « plafond » annuel. Leur montant total annuel ne pourra en effet pas dépasser le cumul de quatre coûts :

– les coûts liés à la numérisation (moyenne annuelle calculée, au maximum, sur les dix années précédentes) ;

– les coûts de conservation des fichiers-images et de leurs métadonnées (moyenne annuelle calculée sur les trois années précédentes) ;

– les coûts de diffusion sur Internet si le réutilisateur peut télécharger les documents qu’il souhaite réutiliser (moyenne annuelle calculée sur les trois années précédentes) ;

– à défaut de possibilité de téléchargement, les coûts de mise à disposition du réutilisateur (extraction des données, copie…), déterminés au cas par cas car variables d’une demande à l’autre.

Le montant des coûts peut aussi englober les éventuels coûts d’acquisition des droits de propriété intellectuelle et d’anonymisation.

Ces montants ne peuvent en revanche pas inclure les coûts de collecte et de conservation des documents originaux qui font l’objet de la numérisation.

En application des articles L. 322-6 et R. 324-4-5 du CRPA, les tarifs devront être publiés, ainsi que les modalités et bases de calcul retenues pour leur fixation, sur le site Internet du service d’archives ou celui de sa tutelle et sur un site des services du Premier ministre (qui sera prochainement déterminé).

Les nouvelles règles tarifaires issues de la loi Valter sont entrées en vigueur le 1er décembre 2016. La plupart des services d’archives n’avaient pas, à cette date, modifié leurs tarifs ni adopté de nouvelles licences, dans l’attente de la parution du décret qui a depuis fixé la liste des licences gratuites obligatoires. Interrogée par les Archives de France, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), dans sa note de conseil n° 20165659 du 15 décembre 2016, a précisé que « le passage d’un cadre législatif ancien à un cadre législatif nouveau le 1er décembre 2016 ne saurait avoir entraîné par principe la caducité de l’ensemble des licences et redevances établies en conformité du droit antérieur ». Il résulte de cet avis que les licences sont restées applicables après le 1er décembre, pour toutes leurs clauses qui ne sont pas contraires au nouveau droit, de même que les tarifs dès lors qu’ils sont compatibles avec le nouveau cadre légal. Les services d’archives ou leurs tutelles doivent certes adopter rapidement un nouveau dispositif d’encadrement de la réutilisation parfaitement conforme au nouveau régime juridique, mais l’ensemble des dispositions adoptées antérieurement qui ne sont pas contraires aux nouvelles règles de droit demeurent applicables jusqu’à adoption du nouveau dispositif.

Deux derniers sujets méritent d’être évoqués : la cession de droits d’exclusivité et l’échange d’informations entre personnes publiques.

 

Le nouveau régime juridique de la réutilisation permet aux administrations et aux collectivités d’accorder des droits d’exclusivité, sur une période maximale de quinze ans, « pour les besoins de la numérisation de ressources culturelles » (article L. 325-3 du CRPA). Cela signifie que le service d’archives ou sa tutelle peut concéder à un tiers une exclusivité pour l’exploitation des fichiers-images que ce tiers aura réalisés à ses frais. Si ce cas de figure se présente, la nature des droits provisoirement cédés doit être précisément définie.

Enfin, la loi pour une République numérique comprend des dispositions sur l’échange d’informations entre administrations. La CADA s’était à plusieurs reprises déclarée incompétente pour se prononcer sur des refus de communication de documents dans ce cadre-là. Le CRPA s’appliquera désormais à la communication de documents administratifs à une autre « administration » (au sens de la loi CADA, c’est-à-dire personnes publiques et personnes privées chargées d’une mission de service public) et à leur réutilisation par celles-ci. La loi pour une République numérique interdit par ailleurs à une administration d’imposer une redevance à une autre administration au sein de la « sphère État » (État et établissements publics administratifs).

Bruno Ricard



2 réflexions au sujet de « Le nouveau régime juridique de la réutilisation des informations publiques »

  1. Si je comprends bien, les documents judiciaires et l’état civil sont exclus ? Ce ne sont pas des documents administratifs (ou bien cette distinction est-elle périmée ?)

    1. Selon la doctrine de la CADA, les documents d’ordre juridictionnel, dont l’état civil fait partie, ne sont en effet pas des documents administratifs. Pour autant, ils relèvent du droit de la réutilisation dans la mesure où ce droit ne vise pas les documents administratifs mais « les documents communiqués ou publiés par les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 » du code des relations entre le public et l’administration (Etat, collectivités territoriales, etc.).

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